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情報公開制度

2024年10月30日

こんにちは、中野区の行政書士北原です。情報公開制度に関して書いていきます。はじめに簡単に説明します。

その後に、詳細に書いていきます。

詳細な部分まで読まなくても情報公開をすることは、容易です。その場合でも、公務員の負担の観点から、自分の求める情報がすでに公表されていないか？調べてみることは必要です。

当事務所では、開示請求書の作成サポートサービスをおこなっております。
なるべく、皆様に使いやすいように工夫しております。

東京都に対する情報公開制度はこちらをご覧ください。（東京都情報公開）

はじめに

・行政機関の事務は、一部をのぞいて文書によって行われます。（情報公開法）不開示情報について

・誰でも、その文書を公開請求することができます。

・公開された文書は、閲覧することや謄写することができます。

このようなことが、情報公開制度を通じて可能となっております。しかし、なぜ理由がなくても、行政機関に対して、文書の公開を請求することができるのでしょうか？
　このあたりは、各々で考えてみる必要があります。（ヒントは憲法の教科書にあると考えます。こんな説があります、知る権利は○○の自由の裏返し。教科書の目次から推測してたどり着けますかね。）

文書事務が苦手な人は、窓口で相談を受けながら公開請求することができます。窓口での相談は、職員に対しての丁寧な姿勢を心がけることが必要です。後述するように情報公開制度には職員さんの協力が必要不可欠です。

気持ちよく対応していただける環境を整えなければ良い結果がでません（東京弁護士会『知りたい情報類型別情報公開・開示マニュアル（第2版）平成20年ぎょうせい、14頁参照）。

当事務所ではご相談を含め公開請求を手伝っております。taroimo1030@gmail.com までご連絡くださいませ。

　以下では、少し詳しく情報公開制度について見ていきます。けれども、制度に詳しくなければ、公開請求を行うことができないわけではありませんので読まなくてもいいものです。
　しかし、制度そのものに対して理解を深めることは、効果的かつ能率的な文書の取得に資することは間違えありません。そして、開示請求者が、ある程度の知識を持つことは行政機関の事務負担を減らすことに繋がります。また、何よりも国民として国家を監視する力がつくことは言うまでもありません。

情報公開制度

　情報公開制度について見ていきます。
　情報公開制度とは「行政機関等が保有する情報を住民等の請求に応じて提供することを行政機関等に義務付ける制度」と定義されることが多いと言われています。（東京都総務局総務部文書課『東京都文書事務の手引き』令和3年東京都正確文化局広報公聴部都民の声課、１３頁
　行政機関の保有する情報の公開に関する法律1条に目的規定があります。
「目的規定」とは、要領の目的を簡潔に表現したもので、要領の全体の純解釈・運用の指針となるものです。石毛正純『法制執務詳解新版Ⅱ』平成24年6月29日70頁、参照。　法律にも同じことが言えそうです。

第一条　この法律は、国民主権の理念にのっとり、行政文書の開示を請求する権利につき定めること等により、行政機関の保有する情報の一層の公開を図り、もって政府の有するその諸活動を国民に説明する責務が全うされるようにするとともに、国民の的確な理解と批判の下にある公正で民主的な行政の推進に資することを目的とする。

①行政文書の開示を請求する権利が明記されています。
②政府の有する諸活動を説明する債務が全うされるように法律を定めたこと。
③法律を定めたことにより、公正で民主的な行政の推進に資することを目的とすると書かれています。
　大雑把にいうと、行政文書の開示を請求する権利を明記して「民主主義的な行政の推進を行う。」ということと読めます。
　このことから、国民のみなさまが行政文書を開示、閲覧請求することで民主主義的な行政が推進されるということが予想されます。したがって、とても公益的な性格を有している制度だということが言えそうです。
　もっとも、請求が公益的な目的のために行われなくてはならないということではありません。「情報の自由な流れ」そのものを確保しておくことが制度的に必要だからであると筆者は考えてます。すなわち、情報公開請求制度を利用するためには、目的が必要ではないということです。
　東京都では、請求書に目的を記載する欄が設けられていましたがその請求欄は削除されました。今では、請求書には何のための請求か？を記載する欄がありません。

知る権利

有名な教科書では表現の自由の一つとして知る権利が述べられています。その法的性格の一つを説明した部分では、「知る権利は、積極的に政府情報等の公開を請求することのできる権利であり、その意味で、国家の施策を求める国務請求権ないし社会権（国家による事由）としての性格を有する点に、もっとも大きな特徴がある。ただし、それが具体的請求権となるためには、情報公開法等の制定が必要である（芦部信喜『憲法第17版』（岩波書店1996年141頁。引用。）」と説明されています。
知る権利については上記のように、具体的な請求権として認められるためには立法による制定が必要です。これは、知る権利については高度情報化社会の発展とともに問題が顕著になってきた新しい権利であり、権利としての成熟性や明確性が確立していないとか言われています。ですから、法律で定められることが、請求権の発生の要件として必要なのですね。
　もっとも、知る権利の成熟性が時代の流れとともに高まってゆくと、法律によって定めなくとも請求できると解するようになる時代が来るかもしれません。
　情報公開法が施行されてからの4年後の見直しの会議でも、知る権利を報告書に記載するかどうかが議論されています（議論１２）。
　ちなみに東京都情報公開条例では、前文で「知る権利」が明記されています（東京都情報公開条例前文）。条例制定のための審議会などが行われていました。その際、知る権利の明記はまだ早い、権利として確立していないとの意見もあったようです。しかし、東京都は一歩踏み出して「知る権利」を明記したとのことです。
　東京都は情報公開に関しては、前向きな姿勢であることを伺わせます。ちなみに平成12年7月施行前は、請求者を都民に限っていましたが同改正により「何人も」と請求者の範囲が拡大されました。

情報公開法と公文書の管理

　情報公開法は公文書の公開を請求できる制度です。したがって、開示請求する文書の特定がネックになることはいうまでもありません。どこに文書があるのか、若しくは存在しないのか？を特定することができなければなりません。情報公開請求のコツ？文書の特定に関して
　そこで、行政機関の文書事務の内情を知ることが必要となります。行政機関は文書で、多くの事務をおこないます。したがって、文書よって管理される、その内容が行政機関の内情であるとも言えそうです。
　行政の行動は、法律に従い行われます（法律による行政の原理）。軽微なことがらを除き、行政の行為は文書を通じて行われます。公文書等の管理に関する法律が文書事務の多くを定めています。
　私達や、私たちから相談を受けた窓口職員は、その定めを手掛かりに文書の特定を行います。それから、請求書を作成して文書の開示を請求することになるでしょう。
　このような手順を踏むのであれば、公文書の管理に関する法律と情報公開制度は、切っても切り離せない関係にあることは言うまでもありません。
　しかし、我が国では公文書の管理に関する法律は情報公開法の後にできたという歴史背景があります。
平成13年　行政機関の保有する情報の公開に関する法律施行
平成2３年　公文書等の管理に関する法律施行
　このような歴史的事実は、私としては、違和感があります。文書の管理に関する制度があって、それを公開請求する制度があるという順序の方が自然であると考えるからです。
　どうして、公文書の管理に関する法律ができたのが最近なのでしょうか？このあたりは、「官僚を信頼していた。」とか「戦争もあったので、文書が焼けてしまった。」とかさまざまな意見があります。もっとも、法律ではない内部的な文書に関するルールは備えられていたようです。
　しかし、筆者は適切な管理には、第三者による監視機関が必要であると考えます。そのような、機関設計が法律によって行われていなかったという事実は民主制に対する意識が足りていなかったといことに尽きるのではないか？と考えています。そして、その意識が足りていなかったのは、官僚に限らず、私たち国民の側にも責任があるのではないでしょうか？なぜなら、建前としては、国民の政治的な代表が議員であり、投票で選ぶのは私たち国民ですから。

用語や定義

東京都文書事務の手引令和3年3月

明治43年大審院判例「文書とは、文字またはこれに代わるべき符合を用い、永続すべき状態において、ある物体の上に記載したる意思表示をいう」とされています。

　余談ですが、昔の公文書は国立国会図書館のデジタルや公文書館デジタルで閲覧することができます。デジタル資料となっていないものは公文書館で閲覧請求することができます。（国立公文書館へのリンク）（自治体の公文書館は各自治体、公文書館で検索します。）

官公庁や自治体が行っている情報公開制度では、開示請求の対象となる文書の広さが異なっています。そこで、「文書」の意味が問題となります。

情報公開の対象となる文書の範囲は、各々の条例や法律により定められています。文書管理をする法律や条例では、2条あたりに定義の規定が設けられていることがおおいのでそこで、対象となる文書の意味を汲み取ってゆくことになります。

東京都情報公開条例の公文書

東京都情報公開条例によると「公文書」とは

東京都情報公開条例2条2項　この条例において「公文書」とは、実施機関の職員(都が設立した地方独立行政法人の役員を含む。以下同じ。)が職務上作成し、又は取得した文書、図画、写真、フィルム及び電磁的記録(電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。以下同じ。)であって、当該実施機関の職員が組織的に用いるものとして、当該実施機関が保有しているものをいう。ただし、次に掲げるものを除く。

一　官報、公報、白書、新聞、雑誌、書籍その他不特定多数の者に販売することを目的として発行されるもの

二　東京都公文書等の管理に関する条例(平成二十九年東京都条例第三十九号)第二条第四項に規定する特定歴史公文書等

三　東京都規則で定める都の機関等において、歴史的若しくは文化的な資料又は学術研究用の資料として特別の管理がされているもの

とされています。

・職務上作成し、又は取得した文書、図画などであり、
・当該実施機関の職員が組織的に用いるものとして
・当該実施機関が保有しているもの
・で除外事由に該当しないもの
というところが注目されます。

東京都では、よく公開請求されるものをあらかじめ公開している。

東京都では、よく閲覧される文書はあらかじめ公開しています。このような、取扱いは、国の行政機関の情報公開と比べても一歩進んでいます。東京都の公開文書の一部はこちらのリンクから行くことができます。

　せっかく公開されているので、わたしたちは、欲しい情報がないか調べてみる必要があります。
　今の時代は、インターネットによる公開がすすんでいますから、パソコンやスマホがあれば調べることができます。
　よく公開請求される文書をあらかじめ公開する行為は、情報の自由な流れを促進します。また、いちいち公開請求事務を行う必要がないので、国民や公務員にとっても非常に有意義であると考えます。このようなことは、審議委員や情報公開の見直しでの議論でもたびたび言われているところです。
「積極的な情報公開」と表現されることもあります。
　以上のように、情報が公開されていることはとてもいい事であることは間違いありません。

情報公開制度のながれ（行政機関情報公開法による）

　以上のような制度の基本的な理解をもって、いよいよ、情報公開を行っていきましょう。情報公開請求の様式は、単純なので、多くの方が書面の作成を楽に行うことができます。東京都であれば、電子申請がとても便利です。電子申請の環境がととのっていない機関でも、郵送による受付などをおこなっていますので、こちらの身柄は自由なままで済みます。
　基本的には、各省庁で用意されている請求書をダウンロードして書面を作成します。一番の問題となるのは、「文書の特定に必要な事柄」の欄の記入であることは間違いありません。この部分はある程度抽象的でも構わないのですが、抽象的すぎると書面が膨大な量となってしまうなどの無駄が発生します。書面を謄写するのであれば、印刷代も馬鹿にはなりません。また、文書を用意してくれる公務員の事務を圧迫することになります。そうすると、結局私たちの税金が無駄になってしまうおそれがあります。
　そのようなことから、相談先の公務員の力を借りなければなりません。どんな文書が存在するのか？その文書の分量はどのくらいか？など。

行政機関情報公開法の対象となる機関は？

東京都などの地方自治体への情報公開は、各々の条で定められた手続きで行うことになります。
情報公開法に基づいて公開請求を行う対象となる機関は、法律に基づき内閣に置かれる機関、人事院、国の行政機関として置かれる機関（省、委員会、及び庁）及び会計検査院。他にも、警察庁、検察庁なども対象です。
また、法律には定められていないものの情報公開制度が好ましいと考えて内部規則で情報公開をおこなっている機関もあります。例えば、裁判所とか。
情報公開請求ができる機関には、情報公開に関する窓口やHPが整えられていますので検索して確認してみましょう。
ちなみに、独立行政法人等は独立行政法人等情報公開法に基づいて請求することになります。国立大学、特殊法人なども請求の対象となっております。独立行政法人等の情報公開対象機関一覧が総務省によりまとめられています。総務省HP

文書の特定について

請求書の文書の特定に関して、抽象的にすぎる場合には文書の特定ができないような場合があります。そのような場合には、行政機関から連絡がきます。担当者と話し合いながら開示請求を進めることになります。
ここで、私たちが注意しなくてはならないことがあります。
それは、請求の対象が当初予定していた範囲よりも減縮されたものとなってしまうおおそれがあるということです。連絡を受けた際にはそのあたりに注意をしながら進める必要があります。
また、行政機関側からみると請求者の請求範囲の減縮が問題となることを防ぐために、訂正した請求書を本人に提出させて意思を確認するなどの取扱いがなされる場合があります（答申16（行情）170）参照。
いずれにしても、できるだけ文書を特定できることに越したことはありません。行政文書ファイル管理簿についてはこちらをご覧ください。

相談できる公務員だって、スーパーマンではない。

　ここで、根本的なことが問題となります。それは、組織的な限界とマンパワーの限界です。組織的な限界は、国民と公務員の緊張関係にあります。自由主義を基本とする立憲民主制では、基本的には国家と国民は対立関係にあることを前提とします。
　たとえば、会社の不祥事を暴くために、株主が会社に対して情報の開示を迫ったとします。会社側が「その文書はない」と答えたとして、あなたは信用できますか？
　それと同じことが公務員にもおきる可能性は否定できないのです。これは、制度設計に起因します。
　国民と国家は利害関係の方向が同じではないということです。
　国民は国家を監視しなくてはなりません。会社もそうですが、監視役に対して都合の悪い事を話しません、そのあたりは会社法による規定でカバーされています。
　情報公開の場合には、情報は国家が持っています。それを、公文書管理法や情報公開法という法律の力を借りて請求するのです。
　行政機関の不当又は違法な処分に関しては、情報公開・個人情報委員会に不服を申し上げることができます。審査請求で争うことになるでしょう。（当事務所では、審査請求の手続き代理を行うことができません。）

情報は素直にでてくるのか？

上記のように、国家と国民では利害関係に関して一定の緊張感があります。そのなかで、請求された文書が素直にでてくるのでしょうか？

　公務員は非常にかしこいです。
　国会答弁などをみている私たちは、官僚の発言の、歯切れの悪さがもどかしいことは知っているでしょう。すなわち「記憶にございません。」という感じ。このような態度は、グレーゾーンを知っているからこそ行われるのです。
　そんななか、私たち国民が、都合の悪い文章にたどり着くことは並大抵のことではありません。
　記憶に新しいかもしれませんが、赤木ファイルは公開請求では出てきませんでした。しかし、その後の国家賠償訴訟では、国側の認諾という形で訴訟は途絶えました。
　財務省理財局というエリート集団でも、このような事件を起こす可能性があるということは、国民として忘れてはなりません。
　逆に、国民による監督が厳しいものであれば官僚の側も気持ちよく働いてくれる可能性は大いにあります。もともと、官僚のような優秀な人財が公務員として仕事を行ってくれるのは、「人の役にたてる」からという側面が多くを占めると考えることは自然です。人の役にたてるの意味が問題となります。
　私の思うところでは、現代のように利益を追求することを最優先として動く私経済の価値観はけして悪いものではありません。価値観はひとそれぞれで、自分の幸福を追求することは憲法の根幹だと理解しています。しかしそれは、人道上、行き過ぎる可能性があります。人身売買とか。
　ひるがえって。公務員は国民全体のことを考えて政策をひねり出します。「全体」というところがネックです。上記のように国民は「各々の幸福を追求すること」を保障されなければなりません。そこで、バランスが崩れやすいのです。そこで、全体を考える官僚の政策は必要不可欠なものとなります。国家公務員法には「国民全体の奉仕者」みたいな文言があります（国家公務員法九十六条）。この奉仕者の奉仕先はみんなの幸福追求権のバランスに対する奉仕であると考えます。
したがって、国民が公務員に「奉仕者だろ」と威張ることは的をちがえます。逆に、公務員側としては「奉仕者」であるからこそ、怒鳴り散らすような国民に対しては毅然と対応しなくてはなりません。なぜなら、そうゆう行為を好かない国民の幸福追求権をまもならなくてはならないからです。

膨大な量の公文書をリサーチすることは、公務員でも大変である。

　国の行政文書の格納されているファイルは令和3年の報告では18,615,403ファイルとなっております。文書の管理方法や振り分けなどは、公文書管理法、規則などで詳細に定められています。
　このファイルから、必要な文書を特定していくことが大変なんことはいうまでもありません。そもそも、その行政機関の管轄でなければ移送されたり、文書が存在しないということになりそうです。
　公文書のリサーチには、ほかの省庁に対する知識も必要となります、このようなことまでも、公務員に求めることは非常に酷であると考えてしまいます。
　現在ではまだ、文書の保存や検索を集中的に行うような、特化した省庁はありません。しかし、情報の自由な流れそのものを確保することを目標とするのであれば、そのような専門の機関をつくることは必要不可欠なのではないか？と感じます。
　上記のような状況から、公文書の特定にはマンパワー的な限界もあることがわかります。

国民の側でもある程度の知識を持つ必要がある。

　以上のようなことから、私は、情報公開請求については「すべてを公務員に丸投げ」するようなやり方は適当ではないと考えています。
　そのために、必要なことは私たち国民の、公文書や情報公開に対するある程度の知識を得ておくことは必要なことではないか？と考えています。

情報公開に係る費用について

費用に関しては、請求先によって異なりがあります。
①　中央省庁に対する請求等の情報公開法を基に請求をする場合。
  • 開示請求手数料は請求書に300円の収入印紙を張り付ける。
  • 閲覧は100枚までにつき100円の手数料を支払う
  • コピーは白黒でA4で一枚につき10円、カラーであれば一枚につき20円
  • スキャンされた文書をCDRに焼いたものの請求はCDR1枚につき100円に、文書1枚につき10円を加えた額。

他にも、さまざまな方法による手数料が決められています。詳細は請求先のHPで公表されています。

②　地方自治体の条例によるもの。
地方自治体の開示請求に係る費用は、各々の条例によることになっておりますので請求先を調べてみる必要があります。
東京都の場合
  • 開示請求手数料は無料となっております。
  • 情報公開する場合で写しの交付を希望する場合には、白黒10円、カラー20円、CDRに焼いてもらう場合1枚につき100円となっております。ほかにも、写しの交付の請求方法が定められているので、費用が気になる方は調べる必要があります。
  • 郵送で手続きを進める場合には、返信用切手代金がかかります。
次の場合には、手数料の減免を受けられる可能性があります。
①　経済的に困窮している。
申請書に、困窮していることを証明する必要があります。
②　報道機関などを対象として公益性の観点から手数料を減免すると行政機関が認めるばあい。
こちらに記事を書きました。情報公開法における手数料減免

議論されているところ

公務員の氏名を公開するかどうか？

　公務員の氏名を公開するかどうか？は地方自治法情報公開制度の性質上、多くの事例が争われてきました。そこから、情報公開法が平成13年に施行されました。その4年後に見直しの検討作業に入るととなりました。その検討会の報告を受けて、政府は平成17年各府省の担当者で構成される「情報公開に関する連絡会議」を行い、「各行政機関における公務員の氏名の取扱いについて」と題する申し合わせをおこないました。これにより、おおまかな取り扱いの方向性が確認されることになります。
　このあたりの、説明として参議院調査室行政監視委員会調査室が作成した資料にかなり詳しく書いてあります。
上記の資料に目を通した、運用に対する、私のなりの理解として。
①　公務員の氏名は原則としては公にされる方向で考えなければならない。
②　公務員の氏名は、私生活への影響等を考慮し、私人の場合と同様に個人に関する情報として保護に値する。5条1号ハではなくイに該当する。
③　しかし、法令の規定により又は慣行として公にされ、又は公にすることが予定されている情報は公開される。この際、職員名簿などが参考にされることがある。
⑤　各省庁の審査基準でバラツキがある。
というところです。
The following two tabs change content below.

北原 伸介

情報公開請求や公文書の管理に関心が強い行政書士。 taroimo1030@gmail.com （電話）080ー7172ー8669　（FAX）03－6850ー8573 お問合せは無料です。文書に関するものでしたらあらかじめFAXいただくとスムーズです。

Posted by 北原 伸介